Crise de régime : une question de « culture politique » ?
Les constitutionnalistes se pressent au portillon médiatique pour livrer leur expertise de la crise politique actuelle. Embarrassés par l’absence d’issue normative (leur spécialité) certains réinventent les origines en imaginant un régime d’essence parlementaire, seulement entravé par un défaut de « culture politique ». Et s’ils avaient tout faux ?
Ainsi le même jour, le 18 juillet dernier, Dominique Rousseau (professeur émérite à l’Université Paris I) dans Le Monde, et Jean Garrigues (professeur émérite à l’Université d’Orléans) dans Midi Libre, estiment que nous « avons un problème, pas de droit mais de culture politique » (qui) « va à l’encontre de l’esprit de notre Constitution ». Et celle-ci est « avant tout parlementaire ». « S’il y a ingouvernabilité, c’est la faute de nos responsables politiques » titre le quotidien du soir (« ils n’auront pas été à la hauteur » explicite D. Rousseau) ; celui du matin méridional titre : « Inventer des compromis dans une coalition » (J. Garrigues évoque « la nécessité d’une révolution culturelle (…) pour s’adapter à nos institutions »).
Pour les deux universitaires, figures éminentes du commentaire spécialisé et savant des usages de la Loi fondamentale[1], « la V° République est avant tout un régime parlementaire », conçu comme tel dès 1958 par Charles de Gaulle et Michel Debré. C’est la pratique qui l’aurait transformé en « régime semi-présidentiel », les présidents successifs (Sarkozy et Macron surtout), ayant « faussé son fonctionnement habituel. (…). La V° République a montré sa capacité d’adaptation, de plasticité, de souplesse » (J. Garrigues). Elle a été « élaborée pour qu’elle puisse fonctionner sans majorité nette, avec des coalitions » (D. Rousseau).
Ce n’est plus un récit ; c’est un roman réinventé par ces « gardiens du sens caché » de la science, en apparence neutre, du droit, inaccessible aux profanes. Leurs deux entretiens sont étonnamment proches, presque à l’identique sur la forme et le fond. Qu’ils soient publiés le même jour (celui de d’ouverture de la XVII° législature marqué par des manifestations de rue), au centre et à la périphérie de la presse écrite, en fait une sorte d’allégorie d’un phénomène typique de la V° République à partir des années 1970 : la politique y semble pouvoir être saisie par le droit dont les interprètes possèderaient le monopole de l’expertise. Comme l’écrivait Bastien François en « épilogue » d’un des meilleurs ouvrages sur le sujet qui nous occupe : « La Constitution n’est plus alors réduite à n’être que la règle fragile de ses premiers usagers ; elle devient une règle de droit, à la valeur universelle, qui gouverne les conduites de générations présentes et à venir (…). Tout se passe comme si la Constitution devenait, pour parler comme Marx, le « moteur actif » des pratiques politiques. Mais pour cela il aura fallu que s’efface des mémoires le souvenir des combats, des doutes ou des désillusions qu’a pu engendrer la Constitution naissante ; il aura fallu que se définisse un autre rapport au temps, que s’invente un imaginaire de la continuité »[2]. Examinons donc l’assertion juridique majeure de nos deux auteurs avant d’en mesurer les effets politiques.
Quand et comment s’est fait l’accord sur un « parlementarisme rationalisé » ?
Sur la nature parlementaire de la V° République des origines., rappelons, pour mémoire le contexte spécifique de 1958 : l’enlisement de la IV° République dans la guerre d’Algérie avec la menace d’un coup d’État le 13 Mai ; l’appel au général De Gaulle, dernier président du Conseil d’un régime miné par la fragilité de ses gouvernements ; le vote le 3 juin d’une loi constitutionnelle par un parlement qui se dessaisit de ses pouvoirs constituants et les remet à un Conseil interministériel restreint, chargé par le gouvernement d’établir le projet de réforme constitutionnelle. Un Comité consultatif de 39 membres travaillera (15 jours) sur le texte.
Le caractère secret et restreint des cercles de la délibération, à l’opposé de la tradition des constituantes, n’est pas secondaire. Le texte fut préparé à huis clos par le gouvernement et ses conseillers : il n’a jamais fait l’objet de la moindre consultation du parlement et ses « travaux préparatoires » restèrent « confidentiel-défense » jusqu’en 1984. Tout ceci fut bien fait pour abriter les échanges et les compromis entre De Gaulle, Michel Debré, Georges Pompidou, Raymond Janot d’une part et d’autre part les « ministres d’État » Guy Mollet, Pierre Pflimlin, Félix Houphouët-Boigny, Louis Jacquinot, figures de la IV° République.
L’accord entre eux se fait sur un « parlementarisme rationalisé » soit un ensemble de règles contenant strictement le parlement dans un rôle de législateur a minima, et de contrôleur par défaut. Il s’agissait de « contenir » et « assainir », de « fixer des limites nettes » et des « freins puissants » aux assemblées[3]. La batterie d’articles au cœur du système (49, 40, 41, 44, 45) n’a pas négligé les détails de leur fonctionnement (le nombre de commissions permanentes par l’art. 43, la fixation de l’ordre du jour par le 48, la procédure à respecter dans la discussion législative par le 42, l’exercice du droit d’amendement par le 44, le fonctionnement du bicamérisme par le 45).
Il s’agissait de faire prévaloir l’idée énoncée par De Gaulle dans un discours prononcé à Bayeux dés le 16 juin 1946 : « Du Parlement, il va de soi que le pouvoir exécutif ne saurait procéder (…) C’est donc du chef de l’État, placé au-dessus des partis (qu’il) doit procéder ». On connaît l’épilogue de cette vision dans la révision de 1962 établissant l’élection du président de la République au suffrage universel direct. C’est bien le seul dispositif que les « Anciens » (Mollet, Pflimlin, Pinay…) n’auraient pu accepter. Fins connaisseurs de leur fragilité gouvernementale passée, ils ratifièrent en 1958 les dispositifs antiparlementaires.
Quand le « parlementarisme restreint » devient un corps de règles.
Et ceux-ci allèrent fort loin : un ensemble de lois organiques ((dotées d’un statut spécifique) est venu prolonger la Constitution pour définir et limiter encore un peu plus le fonctionnement des assemblées et le statut des parlementaires. Elles ont toutes été prises par ordonnances dans les 4 mois suivant la promulgation de la Constitution. Et le tout nouveau Conseil constitutionnel a considéré que leurs dispositions s’imposaient au Parlement de sorte que ce dispositif s’est trouvé verrouillé dés les premiers mois du nouveau régime. Il est allé jusqu’à déclarer inconstitutionnels (décision de juin 1959) 14 articles du règlement de l’Assemblée nationale suspectés de pouvoir restaurer l’interpellation. On a pu alors parler de « parlementarisme restreint ».
La messe fut dite par Michel Debré dans un célèbre discours devant le Conseil d’État le 27 août 1958 : « Ah ! si nous avions la possibilité de faire surgir demain une majorité nette et constante, il ne serait pas nécessaire de prévoir un Sénat dont le rôle principal est de soutenir, le cas échéant, un gouvernement contre une Assemblée trop envahissante parce que trop divisée.(…) Parce qu’en France, la stabilité gouvernementale ne peut résulter d’abord de la loi électorale, il faut qu’elle résulte au moins en partie de la règlementation constitutionnelle. »
L’analyse faite par une assemblée de constitutionnalistes réunie pour le 30° anniversaire de la Constitution est claire : « La Constitution n’est plus seulement une « idée », c’est de plus en plus une règle (…) La Constitution de 1958 a été faite par des juges (ceux du Conseil d’Etat) et pour des juges (ceux du Conseil constitutionnel) ; la Constitution est une Constitution normative et pas seulement institutionnelle »[4]. Place donc aux experts et spécialistes, juristes et historiens, le développement du contentieux constitutionnel aidant, qui vont pouvoir faire parler le texte de la Loi fondamentale et imposer leur représentation des institutions aux acteurs politiques eux-mêmes. C’est bien ce que font D. Rousseau et J. Garrigues.
Quand le régime est celui d’un « parlementarisme négatif ».
Ils passent par profits et pertes les analyses nombreuses de collègues qui n’ont pas vu dans cette refondation constitutionnelle un renouveau du parlementarisme. Ainsi Pierre Avril qui y voit un « parlementarisme négatif » : « Le gouvernement ne tient pas seulement ses pouvoirs juridiques mais aussi son autorité politique de la seule nomination présidentielle et la confiance de l’Assemblée n’est sollicitée qu’à titre accessoire, quasiment de courtoisie.(…) Dès lors notre régime peut être qualifié de parlementarisme négatif (…) La V° République a métamorphosé le parlementarisme anarchique et instable de naguère en un système comparable à celui des régimes parlementaires contemporains, mais elle l’a fait à contre-courant, en détachant le gouvernement des assemblées ».[5]. Le « fait majoritaire » qui a pris son élan avec le référendum du 28 octobre 1962 a achevé de réduire le parlement à un soutien forcé du gouvernement qui « procède » de lui. Le présidentialisme peut prospérer dans cette appropriation qui nie le principe simple sur lequel repose tout parlementarisme, même rationalisé.
Ainsi « le compromis initial qui a caractérisé la rédaction de la Constitution ne durera pas. Dès les premières années de la V° République la prééminence du président s’affirme et écarte toute lecture parlementaire »[6]. Guy Mollet lui-même n’en est pas revenu « La Constitution, 15 ans après, n’a jamais reçu un début d’application »[7]. Et de s’interroger pour savoir si un ver qu’il n’aurait pas vu, était dans le fruit d’un gaullisme pragmatique qui lui allait si bien en 1958.
La résilience parlementaire de 1958 est si problématique qu’un Maurice Duverger imagine nécessaire de reconvertir les règles du « parlementarisme rationalisé » des origines : « Après seize ans de V° République, le parlement fait problème comme après douze ans de Quatrième. Son défaut principal n’est plus de dominer le gouvernement, mais d’être dominé par lui (…) Pour le corriger, il faut employer les mêmes moyens qu’en 1958 pour corriger le défaut symétrique ».[8].
On pourrait multiplier ces diagnostics ou témoignages d’acteurs politiques ou universitaires contemporains de la période. Ils ne créditent pas l’idée qu’une « essence parlementaire » serait restée un prêt-à-porter jusqu’à aujourd’hui. S’en tenir aux règles fixées en 1958 exigerait une dialectique avec une autorité référentielle de l’ « exécutif » qui fait cruellement défaut. Qui peut imaginer Macron en de Gaulle-Bayeux, quand il s’emploie avec le succès que l’on sait à dissoudre la notion même de « chef d’État » ? Aucun ne pense en tout cas que l’inadaptation des institutions soit due à un défaut de « culture politique ».
Quand l’appel à une « culture du compromis » fait diversion.
La notion même de culture politique a fait l’objet de beaucoup de critiques, surtout après l’usage inflationniste qu’en firent les politistes américains dans les années soixante pour comparer les systèmes politiques différents et expliquer les « retards » de certains d’entre eux[9]. Apparemment point n’est besoin de trop s’aventurer dans ces débats au demeurant fertiles, tant le contenu qu’en donnent Rousseau et Garrigues se limite à une dimension très fonctionnelle : la capacité de trouver des compromis pour former des coalitions. La multiplication des groupes parlementaires (onze dans cette législature) devrait faciliter la chose à condition de surmonter l’obstacle de « minorités sans chefs » qu’ils seraient (hormis pour le Rassemblement national). Tout est donc vu à travers le prisme de la culture des responsables politiques, Ils sont condamnés à être soit des héros institutionnels sauvant la législature du chaos, soit des incapables menaçant la « plasticité » de nos institutions. On observera que c’est aussi l’opinion du président de la République appelant le 23 juillet « les forces politiques à faire des compromis (pour) qu’elles soient à la hauteur de ce qu’elles ont fait dans l’entre-deux tours. » Et d’ajouter (lui aussi) : « Ce n’est pas dans notre tradition mais c’est être à la hauteur du moment ». (Décidément les problèmes de "grandeur d’âme" ramenés à des mesures d’altitude est une manie bien accordée au climat de décadence que nous vivons).
Faut-il rappeler que la construction normative de la Constitution au cours des 66 dernières années a produit des représentations atrophiées du parlementarisme, rationalisé ou pas. ? Et s’il y a une culture politique enracinée dans notre histoire institutionnelle, c’est bien celle du bonapartisme dont la V° République est le dernier épisode.
La logique élémentaire du parlementarisme est celle des checks and balances, des poids et contrepoids qui produisent un équilibre des pouvoirs. L’extranéité du gouvernement et du Premier ministre dont la nomination est exclusivement entre les mains du président de la République, rend très aléatoire un compromis majoritaire.
Les comportements politiques dans les institutions ou vis-à-vis d’elles portent les stigmates d’une dévitalisation du parlementarisme dès les premiers jours de la V° République. Le mode de scrutin majoritaire, l’irresponsabilité au principe du présidentialisme, l’instrumentalisation du gouvernement, ont une responsabilité bien plus concrète et grande dans notre « culture politique » que l’incapacité des leaders à savoir négocier entre eux.
Le chaos dans lequel se fait l’installation des députés et l’organisation de l’Assemblée, foulant aux pieds les plus vénérables principes du « gouvernement représentatif », rendent particulièrement improbable des transactions systémiques. C’est le tableau d’une crise de régime inconnue jusqu’ici, et il faut le regarder en face.
Que faire, quand et comment ?
La crise en question ne se résoudra pas par des solutions autant cosmétiques que provisoires. Et la prochaine échéance de l’élection présidentielle pèse lourdement sur le calendrier. Une possible démission du Président avant 2027 doit être prise en compte. Elle est d’ores et déjà réclamée par Marine Le Pen. Il faut donc populariser des perspectives qui puissent à la fois rassurer les citoyens et rendre crédible une sortie de ce régime exsangue.
Disons-le tout net (mais on le répète ici depuis le 19 juin) : le programme du Nouveau Front Populaire formant un paragraphe intitulé « Vers une 6° République », hormis l’instauration d’une représentation proportionnelle comme mode de scrutin législatif, est inapplicable en l’état.
La désormais possible Première ministre, choisie par le Nouveau Front Populaire, Lucie Castets doit donner corps à des propositions formant une issue crédible et limitée à la résolution de la crise de régime. En l’état actuel des choses ce ne peut être au moyen d’une « convocation d’une assemblée constituante citoyenne élue » (7° proposition du programme du NFP).
Entre « Changer la République » et « Changer de République », il y a tout un espace, le « comment ? » étant essentiel. C’est lui qui est de nature à rassurer les citoyens, désireux d’en finir avec le présidentialisme mais raisonnablement inquiets sur l’incertitude d’un changement de la loi fondamentale.
Pour cela, il existe bel et bien l’article 11 de la Constitution qui prévoit que « sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions (… le Président de la République) peut soumettre au référendum tout projet de loi sur l’organisation des pouvoirs publics. » C’est celui qui fut utilisé par de Gaulle en 1962, suscitant une polémique qui ne s’est pas éteinte. Celle-ci portait surtout sur l’impraticabilité de l’article 89 considéré comme voie royale de toute révision. Quoi qu’il en soit l’usage de l’article 11 reste adéquat à la situation. Benoit Payan, maire de Marseille, s’en est fait le talentueux avocat dès le lundi 8 juillet.
Sur quoi devrait porter la réforme ?
Sur quelques sujets seulement, suffisant pour passer à un régime politique « d’équilibre »[10]. Pour cela, il suffira de supprimer trois articles de la Constitution : l’article 8 (le président nomme – et révoque de fait – le Premier ministre), l’article 9 (le Président « préside le conseil des ministres ») et l’article 12 (le Président a l’exclusivité du droit de dissolution). Au lieu de cela, le Premier ministre sera choisi et investi par l’Assemblée nationale. C’est lui qui aura le droit de dissolution. C’est la possibilité d’une évolution tranquille vers un régime primo-ministériel surtout si s’y greffe l’adoption de la proportionnelle.
Pour prévenir le risque d’une victoire de l’extrême-droite à la Présidentielle, il faut aussi modifier le Titre VII de la Constitution, celui portant sur le Conseil Constitutionnel. Principalement l’article 56 fixant la désignation de ses membres par les présidents de la République et des deux assemblées (et la présence de droit des anciens présidents de la république). Plusieurs propositions existent pour établir leur indépendance, par exemple leur élection par une majorité des deux tiers du parlement réuni en Congrès. En quelque sorte, il faut faire du Conseil une vraie cour suprême et conforter son rôle dans la défense des droits fondamentaux via le « bloc de constitutionnalité » et les « principes de valeur constitutionnelle ». Dispositif auquel l’extrême-droite prévoit de s’attaquer et de « s’affranchir en mettant au pas le Conseil constitutionnel »
L’appel à un référendum sur ces sujets emporte plusieurs avantages : d’abord celui de mettre au pied du mur E. Macron qui a plusieurs fois annoncé au cours des sept dernières années sa volonté de réformer la Constitution sans jamais passer à l’acte. Mais aussi pour s’opposer à une telle réforme, il lui faudrait défendre le statu quo et il devrait alors se faire l’avocat de son propre pouvoir personnel.
C’est donc bien un appel à ce que le peuple souverain se saisisse de ces très politiques questions constitutionnelles, avec entrain et optimisme (comme on avait pu le voir lors du débat sur la « constitution » européenne en 2005). La participation pourrait y être aussi élevée et le résultat faire peu de doute.
Ce serait enfin la libération démocratique d’un système anachronique qui nous mène au bord du gouffre autoritaire et pire encore. La V° République présidentialiste a fait amplement son temps anxiogène. La reparlementariser est une urgente mesure de salut public.
Paul Alliès
Billet de blog 24 juillet 2024
Notes
[1] Dominique Rousseau est aussi membre honoraire de l’Institut de France, du Conseil supérieur de la magistrature. Il est président du conseil scientifique de l’Association Française de Droit Constitutionnel, directeur de l’Institut des sciences juridiques et philosophiques de la Sorbonne. Il est conseiller éditorial chez Odile Jacob et Lextenso. Il a été membre de la Commission Jospin (« sur la rénovation et la déontologie de la vie publique ») en 2012. Il est notamment spécialiste du « Droit du contentieux constitutionnel » (Donnat-Montchrestien, 13 éditons) et a souvent rendu des avis au dit Conseil soucieux de promouvoir devant lui une procédure contradictoire. Il publie fréquemment des tribunes, surtout dans Le Monde et Libération. Il est chevalier de la Légion d’honneur.
Jean Garrigues est aussi président honoraire du Comité d’histoire parlementaire et politique, directeur de la revue Parlement(s), membre de plusieurs jurys de prix de livres d’histoire politique. Il est l’auteur de nombreux ouvrages afférents à la V° République. Il intervient régulièrement sur plusieurs chaines de télévision (Fr5, CNews, LCP). Il publie souvent des articles ou tribunes dans Le Monde, Le Point, Franc-tireur. Il est Chevalier de l’ordre du Mérite.
[2] Bastien François, Naissance d’une Constitution. La Cinquième République 1958-1962. 1996, Presse de Science Po. p. 251
[3] Charles de Gaulle, Conférence de presse du 23 octobre 1958, in Discours et messages. Vol. 3. Plon, 1970, p.53
[4] Louis Favoreu, rapport introductif au colloque d’Aix-en-Provence, septembre 1988. In : L. Favoreu, D. Maus, J.L. Parodi (Dir.) L’écriture de la Constitution de 1958. 1992, Economica. Dans le même sens, l’opinion de Pierre Avril, « Une revanche du droit constitutionnel ? », in Pouvoirs, La V° République 30 ans, n°49, 1989
[5] Pierre Avril. « Renforcer le Parlement : qu’est-ce à dire ? ». Pouvoirs, 2013, n°146. p.10
[6] Hugues Portelli, La V° République. 1987, Grasset. p.99
[7] Guy Mollet, Quinze ans après, la Constitution de 1958. 1973. Albin Michel. p.137
[8] Maurice Duverger. La monarchie républicaine. 1974, Robert Laffont. p.181
[9] Bertrand Badie, Culture et politique. 1986, Economica. Voir aussi : Serge Berstein (dir.) Les cultures politiques en France. 1999. Le Seuil. Et aussi : Pierre Bréchon, Annie Laurent, Pascal Perrineau (dir.) Les cultures politiques des Français.2000. Presses de Science Po.
[10] C’est le terme employé dans le rapport du think tank américain Peterson Institute for International Economics : « Why France Needs Political Reform » publié en 2014 (en France par la Convention pour la 6° république) et qui exposait déjà la nécessité de voir la France « moderniser » son régime politique en changeant les articles visés ici.
