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Réforme territoriale : les conditions d’une réussite

vendredi 6 juin 2014, par 270. Emmanuel Négrier, 690. Paul Allies

Le texte ci-après a été demandé par l’Assemblée des Régions d’Europe (ARE) au titre de l’expertise et publié sur son site. C’est une contribution au débat qui devrait s’ouvrir. Il n’engage pas une position de la C6R mais exprime la position de son président sur la question de la régionalisation. Bonne lecture.

Réforme territoriale : les conditions d’une réussite par Paul ALLIES[1] et Emmanuel NEGRIER[2]

La réforme territoriale annoncée par François Hollande ce 2 juin porte sans nul doute les stigmates d’un régime excessivement présidentialisé. Mais elle a le mérite d’engager la France dans un processus de modernisation d’un système de « collectivités locales » passablement archaïque du point de vue des changements opérés ces dernières décennies en Europe. L’absence de choix entre niveaux de conduites de politiques publiques, le maintien des Départements comme pivots politico-administratifs de la décentralisation, la création d’un niveau supplémentaire – les Agglomérations- échappant au principe de l’élection directe, la reproduction d’un paradigme uniforme pour fixer les compétences des Régions, tout ceci explique le blocage de société qui caractérise le territoire de la République. On partira ici d’un diagnostic qui devrait permettre, au de-là des querelles sur les découpages, une réelle promotion des Régions dans un dispositif rénové.

Les Régions françaises se distinguent toujours de leurs homologues européennes par une très faible institutionnalisation que n’ont modifié ni la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui constitutionnalise pour la première fois la Région, ni la loi du 13 août 2004 qui lui transfère de nouvelles compétences, ni celles qui ont suivi depuis. Deux raisons au moins à cela : la clause de compétence générale donnée à toutes les collectivités locales et qui leur permet de sortir du domaine de leurs compétences spécifiques ; l’absence d’ordre politique entre niveaux de collectivités. Même le timide « chef de filat » prévu en 2004 n’a pas connu de réelle application. Sans doute les Régions ont profité de cette mise en concurrence. Au-delà de leurs compétences exclusives (le développement économique, la formation professionnelle, la construction et l’entretien des lycées, l’équipement des universités, l’organisation des transports ferroviaires de voyageurs d’intérêt régional et désormais la santé), elles sont intervenues dans les registres aussi divers que l’aménagement du territoire, le tourisme, l’environnement, l’action culturelle, la recherche, les infrastructures de communication. Cela se fait à la marge de la légalité, donnant à « la décentralisation à la française » cette allure d’illisibilité de l’action publique qui fait chuter le taux de participation des citoyens à toutes les élections locales. A cet exercice confusionnel des compétences et leur financement croisé s’ajoute la complexification des territoires. Les 21 Régions métropolitaines ont à faire à 36.552 communes, 13.400 syndicats à vocation unique ou mixte, 2.145 EPCI à fiscalité propre (dont 222 communautés d’agglomération), 96 départements et leur 4039 cantons sans oublier 3 territoires d’outre-mer et 3 collectivités à statut particulier. Bientôt 11 Métropoles. Et encore faut-il faire entrer en ligne de compte l’État ainsi que les programmes de l’Union Européenne et leur zonage.

Si l’on veut que la Région s’affirme comme un territoire de décision démocratique de référence, comment configurer ses rapports à ce tissu institutionnel ?

A. Vis-à-vis du pouvoir communal-communautaire

Le succès des EPCI (99% des communes et 94% de la population sont dans un régime d’intercommunalité) en fait un quatrième type de collectivité locale sans statut constitutionnel ni légitimité démocratique.
Une incontournable dynamique s’est imposée à leur profit qui autorise divers scénarios où se distingueraient les « intercommunalités communalistes » à base cantonale, des « communautaristes » avec les grandes agglomérations, les pays et les parcs naturels régionaux. C’est avec ces quelque 450 entités de projets contractualisés que les Régions ont à jouer pour affirmer un rôle de fédérateur des territoires. C’est là qu’elles démontreront leurs capacités de programmation et d’expertise, de pilotage de synergies productives (entre entreprises, universités, pôles de recherche et ces collectivités de projets). C’est là aussi qu’elles pourraient inventer de nouvelles formes démocratiques avec la généralisation des conseils de développement et le renforcement des Conseils économiques et sociaux qui pourraient devenir des lieux de proposition où des citoyens côtoient des élus. Une application stricte du cumul des mandats et la dissociation des fonctions délibératives et exécutives aussi bien dans les conseils communautaires que régionaux devraient l’encourager, surtout si les Départements devaient évoluer vers des assemblées de conseillers d’EPCI.

B. Vis-à-vis des Départements

Ce sont eux qui ont reçu toujours plus de compétences de la part de l’État au prix d’une possible paralysie, ce défaussement de l’État se faisant dans des secteurs où l’investissement de celui-ci devenait problématique ; au prix aussi d’une possible asphyxie financière.
Ils sont en train de devenir des échelons administratifs contraints à des dépenses obligatoires, bien que leur partenariat avec les quelque 2.500 EPCI restés communalistes et inter-cantonaux puisse leur donner un semblant de vigueur. Cela devrait passer alors par une réforme électorale (le scrutin de liste) ou par un changement de nature de la composition des « conseils généraux », ceux-ci réunissant des délégués de structures intercommunales. Les Régions pourraient donner une cohérence plus grande aux contrats de ville et de pays. La généralisation de ces contrats infrarégionaux en mobilisant les Départements pourrait changer la donne de la contractualisation telle que jusqu’ici l’État l’a traitée. L’arrivée des Métropoles dans ce paysage est évidemment essentielle pour garantir une dynamique européenne des nouveaux territoires.

C. Vis-à-vis de l’État

Celui-ci n’assume plus ses fonctions d’investisseur et d’aménageur du territoire. La France bat sans doute les records européens d’inexécution budgétaire des engagements centre-périphérie.
Toutes les collectivités sont touchées. La minoration de la part de la fiscalité locale dans les budgets régionaux aboutit à une véritable tutelle financière. Des transferts comme celui des 95.000 agents de l’Education Nationale ont dénaturé le rôle de la Région comme collectivité de mission et de projet. La renationalisation cyclique de la conception, du contrôle et de l’évaluation des programmes européens parachève ce tableau. Le renversement de ce système suppose des transferts de compétences et de ressources humaines en provenance des administrations territoriales de l’État. Depuis une décennie, celui-ci a opéré un changement d’échelle depuis un centre de gravité départemental vers une certaine régionalisation des services. Naturellement, il ne s’agit pas de doter les régions, actuelles ou récemment projetées par les annonces présidentielles, de moyens équivalents à ceux des grandes régions de pays fédéraux ou quasi-fédéraux. Qu’on en juge par un exemple : la réunion des deux régions méridionales de Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées aboutirait à un ensemble de près de 6 millions d’habitants, assez proche de la Catalogne voisine, en Espagne (7,5 millions). Mais l’addition, sans nouveaux transferts, de leurs budgets respectifs aboutirait à moins de 3 milliards d’euros, tandis que le budget catalan dépasse les 30 milliards. Un tel écart est certes à mettre au crédit d’une diversité structurelle du fait régional en Europe. Cependant, chacun sent qu’une véritable réforme régionale, à la mesure des ambitions affichées par le président Hollande, n’aura de sens que nourrie par des transferts significatifs de ressources en provenance de l’État, et notamment de ses échelons territoriaux. Cette décentralisation sans déconcentration parallèle confirmera une inversion dans le modèle français d’administration territoriale, avec un État qui, loin de suivre le changement d’échelle proposé à des régions fusionnées, réduirait sa présence territoriale en se recomposant a minima à l’échelle départementale. À ce scénario s’oppose une lecture fiscale et financière de la réforme territoriale, conçue pour redonner à un État exsangue quelques marges de manœuvre en accentuant la pression sur des collectivités territoriales ne disposant pas des moyens de leurs nouvelles attributions. Ce renversement systémique implique également une extension du pouvoir réglementaire régional ou une reconnaissance d’un pouvoir législatif secondaire aux Régions comme c’est le cas dans un nombre grandissant de pays européens. Il semble souhaitable que soient strictement garantis : 1°) l’équivalence et l’indexation de transferts financiers à euros constants correspondant aux attributions transférées par l’Etat après évaluation de l’état des lieux et selon le suivi établi par un observatoire des compétences au niveau national et au statut indépendant ou paritaire. 2°) la définition d’une fiscalité propre par partage de produits de taxes ou impôts indirects assurant une réelle autonomie de choix aux assemblées locales. 3°) la réforme en profondeur de la fiscalité locale dont l’assiette se réduit comme peau de chagrin et dont l’injustice et l’archaïsme sont une source d’inégalités contre lesquelles les élus locaux ne peuvent rien. 4°) l’autonomie financière des collectivités (tels que le proposaient les rapports Mauroy et Balladur), corrigée par des mécanismes de péréquation qui supposent la simplification des concours de l’État et l’augmentation de sa contribution à l’équipement des collectivités qui sont le terrain des plus fortes inégalités. La DGF pourrait ainsi devenir l’outil principal et efficace de la redistribution.

D. Vis à vis de l’Union Européenne

La régionalisation doit contribuer à la redéfinition, au niveau communautaire et à partir de la notion de "biens communs" acceptée par les traités, d’une sphère de l’intérêt général (la santé, l’éducation, la recherche, l’énergie) et d’un modèle de service public à l’européenne où l’État aura un rôle déterminant, y compris à travers une politique industrielle .

L’heure n’est plus, si elle l’a jamais été, à la peur d’une "Europe des régions". Les statuts des Régions au sein des États membres de l’UE varient presque à l’infini, depuis celles des « nationalismes minoritaires » à celles des « gouvernances » de basse intensité. En France les pouvoirs locaux ne seront pas en opposition au pouvoir d’État si celui-ci organise et encourage la diversité et une nouvelle division du travail avec les collectivités territoriales pour une présence renforcée dans la définition des politiques publiques européennes.

(1) Paul ALLIES, professeur honoraire à l’Université de Montpellier I

(2) Emmanuel NEGRIER , Directeur de Recherches CNRS, CEPEL-Université de Montpellier I

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