L’absence de majorité à l’Assemblée nationale : une chance pour la démocratie ?

ContreTemps : Depuis les récentes élections, une situation inédite se présente. Un président nouvellement réélu, mais son gouvernement et lui privés de majorité absolue à l’Assemblée, et au sein de celle-ci plusieurs oppositions non conciliables politiquement. Les groupes parlementaires en termes de connaissance des institutions disposent-ils des ressources pour affronter une telle situation ?

Paul Alliès : Ce qui est grave, c’est que la possibilité et la nécessité d’une VIe République aient complètement disparu de leur horizon. Le sujet avait été pourtant un élément important du programme de la Nupes pour les élections législatives. Ses groupes parlementaires se sont repliés sur l’hypothèse d’une dissolution à court terme. En conséquence ils font office de tribune pour dénoncer l’impossibilité de la moindre initiative parlementaire, pour mieux démontrer l’assujettissement du Parlement à l’Exécutif dans la Ve République ; ce dont les Français sont déjà convaincus. Cela passe par une multiplication des motions de censure (10 à la mi-décembre), lesquelles, ainsi banalisées, laissent l’opinion toujours plus indifférente.
La gauche est ainsi prise dans le carcan du « parlementarisme rationalisé » sans que l’on sache ce qu’elle en ferait si elle parvenait à avoir une majorité suite à une dissolution. D’ici à la concrétisation de cette hypothèse (bien hasardeuse quant à son résultat), les batailles menées au Palais Bourbon avec bruit et fureur, s’enferrent dans des détails incompréhensibles pour le « citoyen ordinaire ». La situation de blocage virtuel, passés les 49.3 budgétaires, peut conduire à une mise en minorité du gouvernement sur des sujets significatifs ou pas. Mais la fin du système majoritaire à l’Assemblée nationale peut-elle constituer le seul terrain de bataille institutionnel de la gauche ?

Dominique Rousseau : Cette situation d’un Président sans majorité parlementaire n’est pas totalement inédite.
La Ve République a commencé ainsi. Entre 1958 et 1962 de Gaulle n’avait pas de majorité. Le parti de Giscard était minoritaire au sein de sa majorité, dans laquelle le RPR de Chirac était majoritaire et menait la vie dure au gouvernement Barre, avant d’aller jusqu’à le faire tomber. Mitterrand en 1988 fut un président sans majorité.
À quoi ces situations ont-elles abouti ? Pour de Gaulle cela s’est terminé par une dissolution après que le gouvernement eut été renversé en octobre 1962 et par un référendum gagné par lui. C’est alors qu’est apparu le fait majoritaire. Giscard pour sa part a été battu, pour Mitterrand ce furent la défaite de la gauche en 1993 puis l’élection de Chirac.

ContreTemps : Dans les conditions présentes comment juger l’usage de l’article 49.3 ? Recours obligé qui en fait un rouage indispensable du fonctionnement institutionnel, ou transgression permanente du jeu démocratique ?

Dominique Rousseau  : Les pères de la Constitution de 1958 ont rédigé celle-ci avec l’idée qu’il n’y aurait jamais de majorité au Parlement. Donc qu’il y avait deux moyens pour en former une. La solution de Michel Debré était le scrutin majoritaire à un tour, qui ne fut pas adopté pour des raisons politiques. Avec le scrutin majoritaire à deux tours, la solution constitutionnelle c’était le 49.3…

Paul Alliès  : dont le socialiste Guy Mollet fut un très chaud partisan !

Dominique Rousseau : En effet, le 49.3 n’est pas une idée des gaullistes. Ce sont tous les présidents du Conseil de la IVe République, toutes tendances confondues, qui voulant éviter l’instabilité ministérielle dont ils avaient été victimes étaient favorables à ce mécanisme. La motion de défiance constructive à l’allemande fut écartée, elle est beaucoup plus contraignante en ce qu’elle impose qu’une motion de censure du gouvernement implique un accord de l’opposition sur le Premier ministre qui sera proposé pour le remplacer.

ContreTemps : Le 49.3 est inscrit dans la logique même de la Ve République ?

Dominique Rousseau : Oui, et cela dès l’origine. Il est fait pour de telles situations d’absence de majorité parlementaire. Ce n’est pas un hasard si c’est Rocard qui, à la tête d’un gouvernement sans majorité, est celui qui l’a le plus utilisé. Macron s’inscrit dans la logique des institutions. Mélenchon s’il était Premier ministre ferait de même.

ContreTemps : Si on imagine la possibilité d’un fonctionnement de type parlementaire, quelles transformations des comportements politiques cela supposerait-il ? À la fois de la part du pouvoir et de celle des différentes oppositions ?

Dominique Rousseau : Un bouleversement institutionnel serait envisageable. À condition que les oppositions, notamment la Nupes, le veuillent. Ou si par exemple Élisabeth Borne avait déclaré que le programme du gouvernement ne serait pas celui de Macron.
Loin d’être un drame, l’absence de majorité au Parlement peut être une chance pour la démocratie. Rappelons-nous que dans le passé on a critiqué les majorités trop importantes et taxé les députés d’« élus godillots ». Ce peut être une chance à condition que les groupes politiques jouent le jeu parlementaire, c’est-à-dire acceptent des négociations et des compromis pour parvenir à formuler un accord.
La situation actuelle révèle une nouvelle fois l’incompatibilité non pas entre l’élection du président au suffrage universel et le régime parlementaire, mais entre le régime parlementaire et un président qui gouverne.
Le fait que Macron veut appliquer le programme qu’il a porté lors de l’élection présidentielle empêche la construction d’un programme gouvernemental propre. Sur le plan institutionnel le blocage tient au fait que le programme du président vient percuter les équilibres parlementaires.
Georges Vedel l’avait parfaitement expliqué, la Ve République, avec une structure parlementaire et un président qui gouverne, c’est deux constitutions en une. Ce mécanisme a perduré avec Mitterrand et tous les présidents.
Dès lors que le président n’a plus de majorité absolue, on se retrouve dans la situation actuelle.

ContreTemps : La dissolution s’impose-t-elle comme la solution à laquelle il faudra parvenir ?

Dominique Rousseau : On peut penser qu’une dissolution pourrait être une solution dès lors que les blocages perdureraient, et qu’une coalition des oppositions s’opèrerait. Sous Rocard cela s’est joué une fois à deux voix près. Compte tenu du cynisme du RN, rien n’interdit d’envisager une telle hypothèse.
Cela dit, une dissolution ne règlerait rien.

Paul Alliès : On a eu distinguées la « dissolution sanction » et la « dissolution référendum ». On considérait que le président avait politiquement le choix entre l’une ou l’autre. Chirac a montré qu’on pouvait opter à la fois pour une dissolution de confort, en fait une sanction contre sa propre majorité, et assumer une dissolution référendum… dont on a vu le résultat.
La dissolution est une arme restée entièrement entre les mains du président. L’article 12 en fait le maître des horloges, le choix du bon moment étant une ressource stratégique même si elle est d’un maniement délicat.
Les développements de la crise sociale et politique rendent la situation grandement imprévisible.
Faute d’une majorité mécanique le président ne peut plus gouverner comme il le voudrait. La présidente de l’Assemblée l’a compris et elle s’efforce d’utiliser les mécanismes instaurés par la révision constitutionnelle de 2008. Celle-ci a réécrit le Titre V traitant des « rapports entre le Parlement et le Gouvernement ». Elle a opéré une extension du « parlementarisme rationalisé » en transférant aux assemblées elles-mêmes la maîtrise des procédures parlementaires : depuis l’ordre du jour jusqu’au « temps législatif programmé », en passant par les travaux en commission. Un mécanisme qui fonctionne plutôt bien en Allemagne ou en Espagne. Et c’est sur ce terrain qu’il faudrait que l’action parlementaire de la gauche au Parlement soit plus lisible. Ce qui revient à relativiser la question de la dissolution.

Dominique Rousseau : À propos de la dissolution on ne peut écarter un scénario de crise du type 68, par exemple une réforme des retraites qui mette le feu au pays, et qu’on soit conduit à une dissolution couplée à un référendum.
Tout cela est assez périlleux. Pour être réussie une dissolution doit être comprise par l’opinion, comme ce fut le cas avec de Gaulle. On peut aussi imaginer une situation à l’espagnole, lorsqu’après des dissolutions successives Podemos a fini par accepter l’alliance avec le PS.

Paul Alliès : En cas de dissolution les optimistes parient sur un renforcement de la gauche. Or, la gauche n’a pas progressé lors des récents scrutins. Et à présent, comme le souligne à juste titre Ruffin, c’est tout un pan de la France des campagnes en déclin, faite des territoires de la France des ronds-points des Gilets jaunes, qui penche plutôt du côté du RN. La fixation sur « Mélenchon Premier ministre ! », n’en tient pas compte. Elle ne se préoccupe pas du moyen terme.

Dominique Rousseau : On ne peut en effet écarter l’hypothèse d’une sortie de crise par la droite. Avec un RN plus important à l’Assemblée un scénario à l’italienne, une union des droites, du fait d’un électorat LR droitisé et d’un parti ayant à présent à sa tête Éric Ciotti.

Est-ce que Macron accepterait de rester Président avec une union des droites au gouvernement ? Serait-il amené à démissionner ?

ContreTemps : Faut-il juger la situation actuelle comme irrémédiablement dysfonctionnelle ? Et dans ce cas quelles propositions pour une réforme institutionnelle ambitieuse ?

Dominique Rousseau : Je l’ai dit, l’absence de fait majoritaire est plutôt une bonne chose pour le parlementarisme et la démocratie. Pour gérer cette situation existe la solution à la Edgar Faure, des « majorités d’idées » sur différents textes. Une autre solution est celle défendue par Sarkozy, un accord politique entre Renaissance et Les Républicains.
Mais pour que cela soit possible il faudrait évacuer le programme de Macron, engager une discussion entre groupes, comme en Allemagne entre SPD, Écolos et Libéraux. Mais en France le PS est caporalisé par Mélenchon, LR est réduit à 62 députés et sa base électorale principalement rurale est en proximité avec le RN.
À quoi il faut ajouter la culture bonapartiste si prégnante qui fait que toute négociation est dénoncée comme une trahison et tout compromis comme une compromission. Au final, chacun campe sur ses positions.

Paul Alliès : Dans tous les régimes primo-ministériels il existe des mesures visant à discipliner le Parlement. En France le 49.3 permet au gouvernement d’imposer des textes qui, sans avoir l’accord des élus, par la magie de ce seul article, sont « considérés comme adoptés ». Procédure dénoncée comme un viol de la démocratie. En ce sens, cet article est à lui seul un trophée dont il est convenu qu’il faut le supprimer.
Mais il est l’arbre qui cache la forêt de la rationalisation du parlementarisme. En Espagne ou en Allemagne la contrainte est plus forte concernant la censure du gouvernement : une motion susceptible de le renverser suppose un accord sur le nom du Premier ministre qui succédera à son adoption. Ce n’est pas un détail. Imaginons ce qu’il en serait en France aujourd’hui ! L’engagement en faveur d’un régime parlementaire suppose que soient précisées les conditions de son contrôle par l’institution parlementaire elle-même. Cela suppose des partis organisés. Aujourd’hui nous avons à faire à des partis personnels, de moins en moins structurés, de faible organisation démocratique, de moins en moins ouverts à la société (il n’est qu’à voir leur oubli ou rejet des Primaires).

Dominique Rousseau : Une majorité se construit. Je considère que le 49.3 n’est pas contraire au principe du régime parlementaire. Mais je serais favorable à sa suppression au profit d’un contrat de législature, tel que l’évoquait Mendès France en 1962. Il s’agit d’une alliance parlementaire qui désigne le Premier ministre, qui ne l’est donc plus par le président, les députés ont le droit de renverser le gouvernement en sachant que cet acte entraîne automatiquement la dissolution de l’Assemblée et de nouvelles élections.
C’est plus sévère que le 49.3. Mais il faut comprendre que pour qu’un régime parlementaire s’installe et fonctionne il convient de le préserver des dérives qui furent celles de la IVe République. Et pour cela il faut en appeler à la responsabilité des députés : vous pouvez renverser le gouvernement, mais en sachant que cela entraîne la dissolution.

Paul Alliès  : Cela suppose la proportionnelle !

Dominique Rousseau : Absolument !

En l’absence de majorité il faut des instruments de responsabilisation de ceux qui construisent les majorités parlementaires.

Paul Alliès : L’évolution autoritaire de la Ve République doit alerter. Pensons au Conseil de défense et au pouvoir encore augmenté que s’est attribué le président de la République pendant la crise sanitaire, échappant à tout contrôle. Et cela pour une durée de dix années qui aggrave les nombreux défauts du quinquennat.
Le présidentialisme « à la française » est un cancer unique en Europe. Douze pays de l’Union européenne élisent leur président au suffrage universel direct, aucun n’a un président qui envahisse comme en France, tous les autres pouvoirs et pour une durée aussi longue.
Entre « Changer la République » et « Changer de République », il y a matière à réflexion, le « comment ? » étant essentiel. C’est lui qui est de nature à rassurer les citoyens, inquiets sur l’incertitude d’un changement de la loi fondamentale. L’idée de Constituante ne doit pas être fétichisée : on a vu comment au Chili, le processus pourtant engagé avec rigueur et inventivité, a débouché sur un échec. Un échec qui n’a suscité aucun débat dans la gauche française ! En Italie, la gauche est largement responsable de l’arrivée au pouvoir des néo-fascistes lesquels ont promis une présidentialisation à la française.

C’est pourquoi il est nécessaire et urgent d’engager le débat à toute occasion et au jour le jour sur la réinvention démocratique.
Comment ouvrir les institutions à des procédures de démocratie participative, associant élus, experts et citoyens tirés au sort ? Comment organiser un système de responsabilité à tous les niveaux ? Comment démocratiser les mandats électifs ? Comment créer des assemblées représentatives de la société ? Comment réguler les procédés de démocratie directe ? Comment adapter la Constitution au changement social ? Comment équilibrer le rapport entre centre et périphérie ?

Dominique Rousseau : Au Portugal, en Pologne, en Autriche, on a vu des Premiers ministres de gauche gouverner malgré la réélection de présidents de droite. Il suffirait par exemple de décider que tout en maintenant l’élection du président au suffrage universel, celui-ci sorte du Conseil des ministres, lequel ne se tiendrait plus à l’Élysée mais à Matignon sous la seule présidence du Premier ministre qui s’appuierait sur un contrat de législature. Il s’agit de (re)mettre le président en position d’arbitre.

Paul Alliès : Un rapport d’un think tank américain (le Peterson Institute), publié il y a quelques années, exposait déjà la nécessité de voir la France passer à un régime politique « d’équilibre ». Et que, pour cela, il lui suffirait de supprimer trois articles de la Constitution : l’article 8 (le président nomme – et révoque – le Premier ministre), l’article 12 (le Président détient le droit de dissolution), l’article 15 (le président est chef des armées) ; ce à quoi il faudrait ajouter l’article 16 (autorisant une dictature constitutionnelle). On voit ainsi la possibilité d’une évolution tranquille vers un régime primo-ministériel. Si on y ajoute l’adoption de la proportionnelle (mais le mode de scrutin ne figure pas dans la Constitution), on change la République sans passer par une Constituante.

Dominique Rousseau  : Dans l’histoire les exemples de Constituantes refondant la société ont toujours été liées à des périodes de crises ou de guerre. L’autre voie est de réviser la Constitution. Le comité Vedel en son temps avait consulté élus, experts et citoyens. On peut envisager un débat constituant décentralisé, suite à quoi un comité ferait la synthèse des propositions pour proposer soit de changer quelques articles de la Constitution, soit de la refondre en totalité.

Paul Alliès : Il existe plusieurs possibilités de mener un processus constituant plus ambitieux, pour changer de République. On peut imaginer un candidat à l’élection présidentielle qui au cours de sa campagne s’engage à modifier quelques principes du socle constitutionnel afin d’engager le passage à un régime démocratique adapté à la demande sociale. Il reçoit ainsi un mandat constituant. Une fois élu, le président en accord avec le Premier ministre qu’il a nommé, engage sa responsabilité devant l’Assemblée nationale sur un texte définissant le processus de réforme. L’Assemblée y joue un rôle spécifique : elle consacre une part de son ordre du jour au débat constituant pour une durée qu’elle détermine. En même temps, le ou la Garde des Sceaux met en place un Comité consultatif participatif (avec des personnalités qualifiées, des citoyens tirés au sort, des représentants d’associations). Il a la responsabilité d’un forum interactif, ouvert aux réseaux sociaux. Il rédige une synthèse des propositions et les transmet au Parlement. Une assemblée constituante arbitre et publie un texte qui est soumis au référendum.
Les débats constitutionnels menés en Irlande ou en Islande durant la dernière décennie, témoignent de l’efficience de ce dispositif : il démontre l’importance du débat public associant les citoyens aux institutions parlementaires. C’est ce qui a été oublié au Chili et ce dont devrait discuter la gauche française. C’est une condition pour réussir la promesse d’une 6e République, sans quoi celle-ci, au lieu d’être une révolution démocratique, finit en un slogan sans conséquence.

Propos recueillis par Antoine Artous et Francis Sitel - Le 8 décembre 2022.
Contretemps. 2023. Nouvelle année, défis d’hier et de demain. N° 56 - Janvier 2023. Ed. Syllepse. 15€