Ukraine : les institutions démocratiques comme arme de guerre

Ukraine : les institutions démocratiques comme arme de guerre

La résistance des Ukrainiens contre l’impérialisme russe, n’en finit pas d’étonner. Depuis plus d’un an, tout un peuple est mobilisé dans et avec une armée dont les performances ne se réduisent pas à l’armement livré par les pays occidentaux. Si bien que sont très rarement mentionnées les ressources institutionnelles démocratiques comme facteur majeur de cette résistance.

L’histoire de l’Ukraine en a fait un pays jeune en matière de construction d’un système démocratique représentatif (soit le degré d’organisation élémentaire, condition toujours contemporaine d’un Etat de droit). Le chemin parcouru au cours des 30 ans depuis son indépendance, n’en est que plus remarquable. Il a suivi deux voies : celle de la décentralisation et celle de la parlementarisation. Elles se révèlent aujourd’hui essentielles.

– La décentralisation n’allait pas de soi. L’hypercentralisation soviétique avait sévi, au prix des désastres que l’on sait. Une première réponse consistait à fédéraliser le pays nouvellement indépendant, selon le modèle allemand (solution défendue par les « experts occidentaux »). Donc avec des Länder comme instance territoriale essentielle[1]. Le risque d’une fragmentation excessive de la société et de l’Etat était un vrai danger. C’est d’ailleurs le parti (la fédéralisation) pris par la Russie jusqu’aux accords de Minsk en 2014.

Après le soulèvement de Maïdan en 2013, c’est l’option d’une décentralisation plus pragmatique qui fut préférée. Elle récupérait la tradition des Hromadas, héritage des luttes rurales du début du XX° siècle pour l’indépendance. Un peu comme les Comarcas en Catalogne ou dans d’autres territoires de la péninsule ibérique. Ce sont des Pays au sens d’une division élémentaire mais tout à la fois économique, sociale et culturelle, bridée par une absence de maitrise des ressources fiscales.

Malgré l’obstacle de l’occupation du Donbass et de la Crimée en 2014, une série de lois sont adoptées en février 2015. Elles systématisent un dispositif au niveau communal (490 Raions, districts urbains, ramenés à 136 en 2020). Le découpage soviétique est effacé (nonobstant le maintien des 14 anciennes provinces historiques qui n’ont pas d’existence administrative) au profit d’une vraie régionalisation : les 24 Oblasts rassemblent chacun une vingtaine de raïons (entre un et deux millions de personnes). Chacun est doté d’un gouverneur et d’une assemblée élue.

S ’ensuivit un processus d’élections multiples, faisant naître un ensemble d’élus locaux s’exerçant, au moyen d’une fiscalité localisée, à des responsabilités jusqu’alors dévolues au seul Etat central (éducation, santé, ..). Ces élections locales fonctionnèrent très vite comme un contre-pouvoir démocratique : elles sanctionnent en 2017 le parti du président d’alors Porochenko ; celles de 2020 sonnent comme un premier avertissement pour Zelinsky.

L’invasion russe en février ouvre de nouveaux défis, les autorités locales étant en première ligne pour la « défense civile » (définie par un décret présidentiel et une loi la dès janvier 2022). Elle entraine une délégation supplémentaire de pouvoirs pour assurer le fonctionnement des infrastructures indispensables (eau, électricité, transport...). Mais aussi pour constater les pertes humaines, les collaborations avec l’occupant, les destructions et crimes de guerre et contre l’Humanité, faisant de cette guerre la plus renseignée de l’histoire en temps réel. Tout cela dans le respect de l’Etat de droit et indépendamment des organes militaro-civils spécifiques. Ce sont les maires qui l’incarnent et acquièrent ainsi un statut de premier plan, donnant corps à la démocratie, en référence au droit et conventions internationales. La citoyenneté augmentée qui se forge ainsi « pour ne pas se laisser déshumaniser » est une formidable alternative aux atrocités et crimes de masse de l’armée russe. Comme l’observe le sociologue Konstantyn Maleev[2] « le pays vit et résiste par lui-même. Il est autogouverné au sens propre du terme. Il continue à fonctionner sans trop prêter attention à la guerre et, étrangement, cela aide la guerre ».

La décentralisation ukrainienne est donc déjà une singulière leçon démocratique qui explique la résistance populaire sur tout le territoire. Elle est une pièce essentielle de la naissance d’un nouvel Etat, avec sa parlementarisation.

– La parlementarisation a suivi un tout autre processus. L’Ukraine est sans doute le pays d’Europe de l’Est qui a le moins connu dans son histoire, de « moment parlementaire ». L’indépendance a immédiatement ouvert une page blanche où allait s’écrire l’apprentissage d’un ordre politico-juridique spécifique.

Ainsi la Rada (chambre unique du parlement) connut un cycle fondateur chaotique. La journée du 27 avril 2010 est restée célèbre : s’y produisirent des scènes de désordre d’une haute intensité[3]. Il s‘agissait de ratifier l’accord bilatéral signé par les présidents russe Dmitri Medvedev et ukrainien Viktor Ianoukovitch. Cet accord prévoyait de prolonger le stationnement de la flotte russe dans le port ukrainien de Sébastopol. La majorité (autour du Parti des régions, soutien du président pro-russe Ianoukovitch) prit les devants pour bloquer le travail parlementaire. Ce à quoi l’opposition répliqua avec des moyens spectaculaires : œufs, mégaphones, alarmes, fausses cartes dans les boitiers électroniques, grenades fumigènes… L’accord fut quand même ratifié malgré l’absence de quorum.

Cet épisode rappelle combien ce débordement de violence a contribué à l’institutionnalisation d’un ordre parlementaire[4]. Il permet de comprendre comment, dix ans après, la Rada est un devenu un organe qui prend sa part démocratique dans la résistance. Elle n’a pas cessé de fonctionner et la chronique de son travail législatif mérite l’attention[5].

Composée de 424 députés élus en 2019, leur majorité est jeune et 70% sont de nouveaux parlementaires. La question s’est posée, de la présence des députés pro-russes de la coalition du parti « Pour la Vie » et du « Bloc d’opposition ». Soit 43 députés élus lors des Législatives de 2019. Si l’un d’entre eux est accusé de trahison et deux autres ont abandonné leur siège, la décision a été prise de respecter le mandat représentatif de tous les autres ; et ce malgré la dissolution de leur parti dans le cadre de la loi martiale. De fait, seulement 273 élus sont physiquement présents aux réunions de l’assemblée pleinière.

Car tout ce qui concerne le contrôle de l’Exécutif et notamment le vote des mesures essentielles concernant le conflit, se fait en présentiel, malgré le risque permanent d’un bombardement russe. C’est donc la Rada qui a décidé ainsi de la loi martiale, de sa prolongation, des questions de mobilisation, de nomination d‘officiers de l’armée ou de ministres, d’une importante réforme du système judiciaire. Elle a engagé dès le mois de décembre 2022, le processus des réformes requises par la candidature à l’entrée de l’Ukraine dans l’Union Européenne.

Cela se fait sous contrainte pour parer à toute agression : session de deux jours une à deux fois par mois (40 sessions ont eu lieu depuis le début du conflit) ; pas d’agenda public ; pas de caméra ni de retransmission en direct (mais en différé sur internet) ; pas d’ouverture à la presse. Les débats n’ont pas disparu pour autant et durent parfois plus que de coutume. L’écriture des textes se fait en commission et en ligne.

Toutefois, cette absence de transparence, explicable en temps de guerre est de nature à inquiéter la « société civile », en tout cas des ONG qui exercent un suivi rigoureux et constant sur l’activité parlementaire[6]. Elle est de nature à produire un consensus qui pourrait devenir problématique avant même la fin des hostilités.

En témoignent les discussions autour de la reconstruction de l’Ukraine, organisées désormais annuellement. Une soixantaine de délégations gouvernementales (un millier de participants) se sont réunies le 4 juillet 2022 à Lugano (la prochaine aura lieu à Londres l’été prochain). Le gouvernement ukrainien y a défendu une perspective classiquement néolibérale, passant par un vaste programme de privatisations et une reconsidération du droit du travail. Comme l’observe plusieurs économistes, « La loi martiale a suspendu des pans entiers du droit du travail et de nouvelles lois ont vocation à durer au-delà du conflit »[7]. Ainsi le « contrat zéro heure » inspiré du standard britannique du contrat de travail sans garantie du nombre d’heures rémunérées ; ou encore la loi soustrayant les entreprises de moins de 250 employés (70% du salariat) de la protection des conventions collectives. La Confédération Européenne des Syndicats, présidée par Laurent Berger, a alerté la Commission et le Conseil européen pour dénoncer « une loi antisociale motivée par des oligarques derrière le parti au pouvoir ».

L’opacité instaurée par la guerre est donc grosse de dérives que le parlement ne pourra pas nécessaire combattre, vu l’encouragement à la corruption qu’elle suscite et même si Zélinsky a pris des mesures spectaculaires contre des proches.

Cela n’enlève rien au fait que le parlement s’installe toujours un peu plus dans le système politique. Sa popularité qui était très faible avant l’invasion, est créditée d’un taux désormais très élevé.

Il pourrait devenir ainsi, après la guerre[8], un élément important dans la réforme constitutionnelle qui avait commencé avec la révision en 2014, de la Constitution du 25 juin 1996. Elle définissait un régime proche de celui de la V° République française : un président de la République élu au suffrage universel direct à deux tours qui nomme le Premier ministre, lequel doit être investi par l’Assemblée. Le président est le chef des armées et a le monopole des « relations extérieures » ; il a l’essentiel du pouvoir de nomination.

Depuis 2014, la tendance était à la réduction des pouvoirs présidentiels. Le débat a eu lieu, partiellement, confusément et occasionnellement, lors de conflits comme celui survenu en octobre 2020 entre Zélinky et la Cour constitutionnelle. Laquelle avait annulé une grande partie de la législation anticorruption en vigueur. Le président de la République avait suspendu pour deux mois le président de la Cour, ce qui apparaissait comme un redoutable excès de pouvoir, nonobstant l’illégitimité de la Cour dont la majorité des juges a été nommée par le président prorusse Ianoukovitch.

Quoi qu’il en soit, la perspective de l’adhésion de l’Ukraine à l’UE devrait favoriser les tendances favorables à l’évolution vers un régime primo-ministériel comme cela s’est produit dans tous les « pays de l’Est ». Après la chute de l’URSS, beaucoup avaient souvent « copié » la Constitution française. En une décennie, et même s’ils ont conservé l’élection du président de la République au suffrage universel, ils ont rallié le système plus équilibré d’un Exécutif bicéphale où le pouvoir principal est détenu par le Premier ministre et où le centre de gravité est au Parlement. La popularité actuelle de Zélinsky est un écran devant cette perspective.

On n’aurait garde pourtant d’oublier le cas de la Grande-Bretagne lors de la 2° Guerre mondiale : un Wiston Churchill chef de guerre mais perdant les élections législatives de 1945. Un Parlement bombardé en 1941 mais résiliant durant tout le conflit.
Paul Alliès, le 2 mars 2023

D’où il ressort que face à la barbarie, les institutions démocratiques peuvent , en se perfectionnant, être une remarquable arme de guerre.

[1] Annie Daubenton, L’Ukraine, sa résistance par la démocratie. Esprit, Nos 487-488, Juillet/août 2022